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【权威发布】陈锡文:实施乡村振兴战略 推进农业农村现代化

2018-01-03

编者按:12月24日,全国政协常委、经济委员会副主任,中央农村工作领导小组原副组长陈锡文在“2018中国农业发展新年论坛暨中国农业企业领袖论坛”作了题为“实施乡村振兴战略,推进农业农村现代化”的主题演讲,明确表达了根本目的是要实现乡村振兴和农业现代化。以下是讲话全文,经报告人授权发布。

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全国政协常委、经济委员会副主任,中央农村工作小组原副组长兼办公室主任;

中国农业大学国家农业农村发展研究院院长兼首席专家、博士生导师。

陈锡文:尊敬的孙校长,各位参加会议的嘉宾大家上午好!今年论坛主题关于乡村振兴,孙校长刚才在致辞中结合他自己的学习,对十九大报告中关于实施乡村振兴战略的内容做了非常好的解读。十九大报告中关于乡村振兴战略的内容虽然篇幅不长,但是非常丰富、非常重要。我想借此机会,就乡村振兴战略谈两点个人的认识,供大家参考。首先我想谈一谈为什么中央要在这个时候提出实施乡村振兴战略,第二想谈一谈在乡村振兴的过程中,怎样实现农业农村的现代化。


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 为什么中央此时提出乡村振兴战略



中国是一个农业大国,也是一个农民大国。党中央在建国之初就提出要实现中国从一个农业国向工业国的转变,随着这个过程的持续推进,我们也看到现实发生了很大的变化,产生的很多深远的影响。大家都知道在改革开放初期的1978年,我国人口城镇化率只有18%,去年我们人口的城镇化率已经达到57.35%,我估计到今年年底,经过改革开放39年的时间,人口城镇化率已经提高了40个百分点,从农业农村来讲,这无疑是一件非常了不起的成就。如果不是这几年工业化、城镇化的快速推进,使这么多农民能够转移到二、三产业、转移到城镇就业,农民的收入、农村的建设、农民的生活状况都不可能得到如此大改善。所以在现代化的进程中,城镇化可以说是实现现代化的一个主要原因。当然这个过程还远没有结束,还在向前推进。

在这个时候,为什么中央要提出振兴乡村?我想这完全是在对中国当前经济社会发展的阶段性特征做了深入分析后,做出的一个重大判断、也是今后发展中的重大战略。十九大报告一共提出了七大战略,科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略和军民融合发展战略。其实其他六大战略在以前的中央文件、中央领导重要讲话中都或多或少提过,唯独乡村振兴是第一次被提出。它提出的背景就像总书记讲的那样,正值处在中国发展的一个重要的历史交汇点,也就是说再过几年我们要实现全面小康,到2035年我们要基本实现社会主义现代化,到2050年要建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。所以在这个阶段提出全面乡村振兴战略,确实有它的特殊背景,这个背景就是中国的特殊国情。

中国是一个人口大国,是世界上人口第一大国。去年总人口13.8亿,今年年底的总人口大概会接近14亿。我刚才讲到,我国去年常住人口的城镇化率已经达到了57.35%,这些被统计为城镇常住人口的7.9亿多人中,当然还包括2.2亿户口在农村、但在城镇工作生活超过半年的人口。如按这个口径统计,去年年底常住农村的人口还有接近5.9亿,这是中国的一个基本国情——就是人口众多,而且其中农业人口的比重比较高。对此我们要做一些设想,就是在未来的发展中,无论是实现全面小康还是实现基本现代化乃至建成现代化强国,中国的人口城乡分布大概会是怎样的格局?很多专家对此都做过预测,普遍认为2030年前后,中国的总人口大概会达到15亿人。总人口达到15亿左右的时候,城镇化率能达到多少?据我了解,大概能达到70%,因为我们“十三五”规划提出的目标,2020年人口的城镇化率要达到60%、户籍人口城镇化率达到45%,按照这个预测,2030年人口的城镇化率应当达到70%。15亿人口和70%的城镇化率也就意味着农村还有30%的总人口,15亿人的30%就是4.5亿。可以设想如果不把一个有着4.5亿人生活的地域建设好、不让他们能够获得像城里人一样的幸福生活——说句实在话——我们就对不起农民。所以正是从这个角度去讲,一定要把农村建设好,一定要让农业更好地发展,这样才能促进整个中国的现代化稳步地、有根基地向前推进。

很多人都认为城镇化是现代化进程中最强大的推动力,这个观点我也非常赞同,但问题是中国要经过多长时间的努力才能使得自己的人口基本都实现现代化?我想这将是一个很漫长的过程。四年前的2013年的12月12日,习近平总书记在当时中央召开的城镇化工作会议上讲过一句话说:“关于人口的城镇化问题,我们要有足够的历史耐心。”我想总书记提出“历史耐心”,而且还要加上“足够的”,可见它不是一个很短暂的过程。在一个比较长的过程中,如果农村还存在着数量相当大的人口,怎么可以让农村衰落?我想这是中国国情所决定的一个重大的事情。

在这个过程中,我确实也听到过有一些议论,包括有的同志认为既然是要加快工业化、城镇化和现代化,农村的衰败是不可挽回的一个事实,所以认为农村衰败是现代化国家的一个规律,我觉得这个问题是需要讨论的。第一要讨论的是已经实现了现代化的国家的农村是否衰败,我想现代化国家的农村当然不可能跟现代化国家的城市相比,但那里的农村至少说不上是衰败,所以现代化一定意味着乡村衰败的判断需要讨论。第二,如果有些国家的农村在现代过程中衰败了,这也是他国的规律,不一定是中国的规律。一个人口超过10亿的大国,在现代化竞争中以及实现现代化以后,城乡呈现什么样的格局?人口在城乡间的分布到底会是怎样?我想这个规律世界还没有总结出来,只能靠中国自己去总结和探索。第三,如果到了2030年,我们的人口城镇化率达到70%,农村也还有4.5亿人,在这么大数量农村人口的背景下,我想中国是无论如何不能让农村衰败的,否则这个国家就会产生一种难以承受的压力。

所以中央在这个时候提出要实现乡村振兴,实际上是在提醒我们:由于中国的特殊国情,由于中国在未来二三十年发展中的一种阶段性特征,我们在现代化的进程中不能忽视农村、不能忽视农业、不能忽视农民。我想这个问题能够得到更多人的重视,在城镇和工业发展过程中,农村才真正不会衰败。这是我想谈的第一个认识。


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 如何在振兴乡村的过程中实现农业农村现代化



在振兴乡村的过程中,如何去实现农业农村的现代化,这是个非常大的课题。我想大家可能都多次读过习近平总书记做的十九大报告中关于振兴乡村的这一段内容,我也反复读了多次。这段文字可以说不长,连标点符号在内一共只有420多个字;连标题、黑体字在内一共只有9句话。但是内容极其丰富,可以从各个方面进行解读。我觉得这其中有两句话需要引起我们的特别重视:第一句就是“要坚持农业农村优先发展”,第二句是“加快推进农业农村现代化”。我之所以强调要特别重视,因为我觉得在党的重要文件上、党代会的报告中或者其他的重要文件中,这两句话都是第一次出现。

“要坚持农业农村优先发展”这种表述以前没有讲过,当然我们讲过类似的话,但这次报告第一次明确提出坚持农村农业优先发展,这是在观念上、认识上、工作部署上的重大创新。十九大报告中“优先发展”讲了三处,一处是刚才讲的农业农村要坚持优先发展,一处讲的是教育要优先发展,还有一处是要实行就业优先战略。我想教育优先、就业优先不仅仅适用于城市,同样适用于农村,农村也必须要实行教育优先、就业优先的战略。所以强调农业农村优先发展,显然是有它特定的含义在里面。

十九大报告特别强调了要“加快推进农业农村现代化”,我觉得意义非常重大。大家对中国的“农”概括得很好,叫“三农”,所以中国的农业不仅仅是从中国的农村考虑、不仅仅是要解决一个农业的问题,更重要是要解决对数量如此庞大的农民的扶持问题。从这个意义上讲,我们经常理解的“农业现代化”毫无疑问是以提高效率为基本目标,因此农业的现代化一定要逐步减少在这个产业中就业的人口。但是如果在这个产业中就业的人口减下去了,而这部分就业人口又一时进不到城市的非农产业中,那么农村的就业问题怎么解决?农民的就业问题解决不了,这个国家的全面小康、基本现代化,现代化强国,可能都是不够格的。

所以这两句话表明:我们值得对未来二三十年中国的农村发展予以更加高度的重视——就是要同时实现农业农村的现代化,这样才能给生活在农村的几亿农民带来更大的福祉。

(一)如何实现农业的现代化

关于农业的现代化,我想报告里讲得比较完整,一些重点方面在十九大报告中都明确地提出了要求。我的理解至少提出了三方面大的要求。

1、构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系

从整个国家的农业发展来讲,十九大报告明确地提出了“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”。应该说两年多前总书记在考察时就讲过这样的话,但是我自己感觉到无论在学界还是在实际工作部门中,对于建设三个体系的问题关注还是不够。比如现在简单地讨论什么叫现代农业产业体系?什么叫现代农业生产体系?什么叫现代农业经营体系?中央提出来是什么含义?我自己也在冥思苦想,也在从总结农民的经验中考虑这三个体系到底是什么?我觉得这方面的研究还是不足的,应当花大力气去研究。

(1)构建现代农业产业体系

我的理解,产业体系其实主要讲的是结构问题和资源的有效利用问题。要建立一个现代的农业产业,首先要考虑我们中国农业的自然资源状况是怎么样的;这样的自然资源能不能得到科学的、充分的、更好的开发和利用,从而形成农业各个部门的协调发展。从大的角度来说,资源会决定产业,我们对农业资源的合理开发利用,应当形成中国农业的合理产业结构。从改革开放以来结构的不断调整,也说明了我们已经意识到农业的资源具有多样性,因此它存在着发展多种产业的可能性。

除了利用农业资源和发展农业的各个部门或者发展农业的各个产业,其实农业的产业体系还有一层意思,就是农业的产业体系不仅仅止步于田间地头。农产品生产出来之,尤其是在现代社会,有更大比重的农产品会进入加工和营销环节,所以农业的产业体系我想应该包括两方面内容:一是如何充分地、科学地、合理地利用好农业资源,使其各得其所,提供最大的效率;二是如此众多的农产品被生产出来之后,如何适应社会需求新的变化,让它进入加工、流通等领域,同时这些领域也必须要发展。所以发展农业的产业体系,第一讲产业结构的优化,第二讲产业链的延长和产业链政策。

(2)构建现代农业生产体系

生产体系其实主要讲的是运用什么样的手段去从事生产。现代农业应当运用现代化的农业手段去从事生产,所以毫无疑问这里着重讲的是农业的科技化,包括从良种到栽培、养殖的技术,到使用的各种装备的技术,一直到加工营销的技术等,都要保证传统农业加快向现代农业的转型。我们的农业确实已经从完全依靠手工的传统农业快速转向了依靠机械、依靠科技进步,目前农业科技进步对农业增长的贡献率约为56%、农业全程机械化约65%,在小麦这个特定的产品中,农业的全程机械化率已经过了90%、高的地方甚至达到95%,这说明我们的农业生产过程运用的手段和技术是在不断进步的。所以我们就需要认真考虑在发展现代农业的过程中,怎么使我们的农业生产的手段和技术不断地现代化。今天早晨我看到一个新闻很受鼓舞,报道的是广西壮族自治区努力结合当地实际发展各种小型的山地机械,实现山区农业的现代化,原来一天需要四十个人的工作,现在一个人就够了。所以技术提高劳动生产率是很了不起的,它降低了成本、提高了效率。

所以从这个角度看,生产手段的变革是实现农业农村现代化的一个非常重要的途径。所以,构建现代农业生产体系就是要从育种开始、从最基本的投入开始,一直到最后农产品被生产出来,保证农产品的加工、增值都采取现代的、不断进步的技术。

(3)构建现代农业经营体系

而构建现代农业经营体系,在我的理解中就是如何能让资源、资金、技术、劳动力等要素被优化利用。我们要把要素很好地组织起来,提高效率就不会太高。所以我们讲经营体系,实际上是讲如何让这些已经开发出来、得到认可的资源、要素实现它优化组合,形成增长能力,投入到农业生产、经营和运行中。

坦率说,农业产业体系、生产体系、经营体系到底有什么区别?之间的联系是什么?需要认真做一些研究,我也希望中国农业大学的国家农业农村发展研究院能够在这个问题上多下一些功夫。我认为通过这个过程就可以把社会上各种各样关注农业、热爱农业、愿意到农业开发投资和工作的各方面人员都组合起来,投入到产业结构优化、产品加工增值、新技术新设备研发等方面,这是一个非常广阔的天地。

2、健全农业支持保护体系

第二大方面就是要健全农业的支持保护体系。大家都知道我国的农业在加入WTO之前谈不上享受了支持保护,入世之后我们逐步取消了农业税,实行了各种各样的补贴和支持政策,农业支持保护体系才逐步建立起来。所以从这个意义上讲,我国农业支持保护体系真正建立的时间不足20年,仍然缺乏经验,但是它已经取得了非常明显的成效,比如在粮食生产方面,粮食十几年丰收实际上和国家的政策分不开的。

如果有心支持但方法不对,可能也会带来负效应。我们的粮食产量从2004年以来一直在增加,在2015年达到最高点时实现了连续12年增产,从8614亿斤增长到12429亿斤,增产幅度非常大,去年粮食产量减了104亿斤,但都处在历史的最高位置,这与技术进步和农民的努力都有关系,和国家的定价机制也有关系。因为2003年粮食产量仅8614亿斤,差不多已经回到了1990年的水平,再不增产的话,粮食供给就有问题,所以2003年底中央决定出台一系列重大政策,包括减免农业税、粮食最低收购价等。很多同志都知道2004年以后我们出台了主要粮食作物的最低收购价,后来有些作物纳入了临时存储收购。我自己经历了政策的制定实施,这个政策在开始施行时非常有成效。但是那时政府制定的最低收购价略低于市场价,就是给农民一个托底的价格让农民放心种粮,价格最低跌到政府定的最低收购价时由政府来收购,这样农民就放心踏实了,而且这个政策从2004年到2007年整整四年时间,没有启动托底价,这四年中政府也没有去调整提高最低收购价。但是因为我们在经济的快速增长中没有管控好我们的要素价格,土地的价格、劳动力的价格、资金的价格都快速增长,2008年的时候最低收购价托不住,农民强烈要求政府增价,于是从2008年到2014年,年年提高主要粮食品种的最低收购价和临储价。由于提价对农民有好处,所以也带来了粮食的连年增产,但是不断提价也有副作用:第一,最低收购价比市场还高时就成了市场最高价,其他的市场化流通主体考虑如果倒挂就会赔本,于是其他市场主体只好从市场退出,政府的粮食部门成了市场上唯一的买主,所以农民得到的不是市场的价格;第二个重要的后果就是出现了很多业内同志讲的“麦强面弱”、“稻强米弱”,就是做面包的面粉价格已经高于面包价了,那这面包怎么做?所以很多加工企业也不得不关闭退出;第三,粮食价格不断提高,总会明显高于国际市场价格,所以我们为国际市场的粮食进入中国打开了大门。所以既要看到最低价补贴起到的积极作用,也要看到由于补贴不恰当,可能会带来的不良后果。

所以十九大报告特别强调要“完善农业支持保护制度”,在这个过程中我们就需要认真地学习发达国家通过什么方式补贴农业,因为要符合WTO规则中对农业支持保护的限制。所以正在进行的东北的玉米定价机制和收售价格制度改革,提出了“市场定价、价补分离”,既要让市场发挥作用,又不能亏待农民。在这样的背景下怎么完善各种大宗农产品的定价机制、补贴政策、收储制度,这是未来农业发展的非常重要的方面。

3、发展多种形式适度规模经营,培育新型农业经营主体,健全农业社会化服务体系

实现农业现代化的第三方面就是要努力地发展多种形式适度规模经营,培育新型农业经营主体,健全农业社会化服务体系,实现小农户和现代农业发展有机衔接。

关于农业的现代发展,包括我自己在内最开始想得比较多的是必须走土地流转集中、土地规模化经营的道路,在现在看也是对的,但是中国的国情很难做到让大量的农民尽快退出农业来实现大规模的经营,这需要很长的过程。因此问题不在于我们最终实现现代化以后,每个农业经营主体能经营多大规模的农业,而在于我们在迈向农业现代化的过程中,怎么样来看待这么多数量的农民——他们的减少是一个渐进的过程,在这个过程中若想不引起大的社会动荡,就要保证农民有充分的就业。十九大报告中“小农户”的概念恐怕是改革开放后第一次在党的报告提出来,而且这次讲的是要让小农户在农业现代化的过程中同现代农业的发展有机衔接,这个含义非常深刻,实际上回应了为什么要推进乡村振兴——农民从农业转移出来的过程不是一蹴而就的。因此我也想到总书记在这个方面曾经讲过另一个“要有足够的历史耐心”,总书记去年4月25日在安徽省参加改革座谈会时说适度规模经营是农业现代化的重要途径,对这个的认识都是一致的,但是要改变我国农业这种分散的、粗放的经营方式是需要条件和时间的。条件讲了三个:第一就是城镇化,因为人口的大规模转移保证土地规模经营才能做起来;第二是农业科技要有明显的进步,更少的人种更多的地,要避免粗放经营就必须要有科技进步的基础;第三强调一家一户办不了的事,要由农业化现代服务体系去帮着办。反过来的意思就是要想搞土地规模经营,就先创造这三个条件,而不是赶人。我觉得这个道理讲得很好。第二他讲了时间多长,要把改变中国农业分散的、粗放的经营方式这个过程放在大的历史背景下去审视,对此要有足够的历史耐心。所以我觉得十九大之后,我们应当有更理性的态度来看待农村存在这么大数量的小规模经营农户的问题。

在未来相当长的时间,可能都将是这样的局面。怎么样想办法“实现小农户和现代农业发展有机衔接”需要我们要做大量工作,特别是在座的很多都是到农业农村投资发展的公司企业,大家要注意到这个问题。如果中国的“三农”问题变成“一农”,那么就是如何提高农业的生产效率的问题,这件事好办,只要大规模的投资、引入现代化的技术、实现大规模的经营、让农民全部离开农业农村,效率就上去了。但是农民离开后去哪里?如果他们找不到更好的出路,引出的问题是不是比现在更麻烦?在推进农业现代化的过程中,越来越多的专家也在关注这个问题。中国的农业现代化要因时因地去发展适合各地实际情况的形势,有一条路就是通过流转实现集中规模经营,有些地方是有条件的,也搞得很好;还有一条路,就是小农户一时半会不愿意放弃自己土地的承包经营权的时候,要实现他和现代农业发展的有机衔接就要通过发展农业的社会化服务体系,现实中很多托管、代耕、购买服务等都可以实现这样的目标。第三次农业普查资料统计的农业经营户有2亿多,这是中国的国情,如果有一天我们把农业经营户减到200多万户的时候,就与日本、美国差不多了,但是要减掉绝大部分农业经营户是不容易的,没有足够的历史耐心是做不到的。所以我们说资本下乡发展现代农业时,除了要提高农业自身的效率,更要考虑怎么给农民更多的就业机会,这需要我们大家共同努力。

所以在全面振兴乡村的过程中,要在未来的农业现代化竞争中实现农业的现代化,我理解至少这几个问题要处理好:一个是关于产业体系、生产体系和经营体系的问题,也是关于支持保护政策的问题;第二是尤其要认真考虑怎么样实现小农户与现代农业的发展有机衔接。

(二)如何实现农村的现代化

 “产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”这五句话作为乡村振兴的总要求,大家读起来都是似曾相识,因为12年前党的十六届五中全会,制定第十一个五年规划的时候,对社会主义新农村建设提了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五句话。

对两次分别提出的五句话进行对比就知道:第一,我们12年来有了很大的进步;第二,未来提出的要求更高。这五个方面体现的是“五位一体”总体布局的要求,不是单方面的生产效率提高,这是一个非常重大的问题,单求某一方面的突破解决不了太大的问题,“五位一体”的建设哪个都不能偏废。

下一步农村的现代化就要全面实现这五句话的要求,怎么保证产业兴旺以及乡村的治理有效,这是下一步实现农村现代化的关键所在。当前农村城镇的突出问题很多,十九大报告着重讲了两个。

第一是农民的就业和收入问题,报告里强调要促进农村一、二、三产业融合发展,实际就是要给农民的创业就业开拓更大的空间,让他们有更多的收入渠道。我们回顾三十多年来的改革开放,农民就业的第一空间就是耕地,这能解决温饱,很难实现富裕。于是第二就业空间被开拓出来,即向非农产业、向城镇转移。这个过程中间也是有变化的。一开始乡镇企业异军突起,最兴旺时乡镇企业有两千多万家,在乡镇企业就业的农民有1.2亿多,当时大家都以为农民就业问题靠乡镇企业这种离土不离乡的方式就可以解决了,但是乡镇企业红火了十几年之后退潮了。那么农民就业怎么办?于是从上世纪90年代开始民工潮涨起来,现在有将近2.8亿的农民工,那么依靠民工潮是不是就可以解决农民的就业问题?原来我也这么想过,但是这两年情况又不一样了。统计局统计的数据显示外出务工农民工前年增加63万,去年增加50万、增长率已经降到0.3%,0.3%在统计学上讲起来大概就是个误差。从这个意义上讲,民工潮至少在当前可能不能带动更多的农民去就业。于是要开拓第三产业空间,就是通过一二三产业融合,通过新产业、新业态的发展,在农村创造不是主要依赖于耕地、但同时又不必进城搞非农产业而增加的就业机会。有没有呢?农民已经创造出来了。前天的《人民日报》用了很大的篇幅报道了河南省虞城县怎么样从输出农民工的大县最后变成农民返乡创业的热土,这个县在过去的三年中有十万农民工返乡就业创业,除了解决自己的就业之外,又带动当地五万多人进入到新的经营主体就业。我不是说以后城市不会增加新的就业,这不符合规律,以后城市的发展转型到位之后还可以给农民提供大量的就业机会,但是至少在这一段时间仍要开辟虽然在农村、但不主要依赖于耕地的新产业、新就业,这是当前增加农民收入非常重要的机会。

讲到农民的第二个大问题,十九大报告中明确提出“加强农村基层基础工作”,对这个概念,我自己的印象中在党的文件里是第一次提出来,什么叫基层基础工作?主要是两方面:一是怎么样搞好农村的社会治理,这次明确提出叫“三治合一”,就是“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”;第二要“培养造就一支“懂农业、爱农村、爱农民”的工作队伍”,这也是一个很高的要求,这不仅仅指党和政府专门从事三农工作的人,农村的基层干部也是三农工作者,各行各业都和农业农村有关系,所以每个行业都应当有自己懂农业、爱农村、爱农民的工作者队伍。金融、农产品加工等行业都应该培养自己的“一懂两爱”三农工作者。


3
 结语



刚才讲了十九大报告中关于乡村振兴这部分内容文字不多,但内容非常丰富,而它的根本目的就是要实现农业农村的现代化。第一在这个过程中要始终坚持农业农村优先发展的理念和特色;第二它要达到一种目标,就是让农业和农村同时和整个国家实现现代化。谢谢。


转载自:国家农业农村发展研究院